Dobry plan inwestycyjny, to niekiedy połowa sukcesu, bowiem zanim zmaterializuje się nasza wymarzona inwestycja, wszystko sprowadza się do kartki papieru. Kiedy wizja inwestora nabiera coraz bardziej realnych kształtów, a następnie wizja krystalizuje się w konkretny plan, warto wcześniej sprawdzić, jaką wizję na nasz plan mają miejscowe władze. Ich wizja wyrażana jest w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a później w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A z czym to się je? Czym w ogóle są te dokumenty?

Dzisiaj o studium i miejscowym planie, czyli o władztwie planistycznym gminy.

Studium – czyli co?

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi formę realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez władze samorządowe. Zawiera ono ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się w szczególności tereny przeznaczone pod zabudowę oraz dokonuje ich kwalifikacji. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest też aktem prawa miejscowego. Ma jednak charakter wiążący dla organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie studium nie można wydawać decyzji administracyjnych. Rada Gminy uchwalając studium, tworzy dopiero podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów gminnych, w formie planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium nie może do czego czegokolwiek zobowiązywać mieszkańców gminy, ani innych podmiotów gospodarujących na jej terenie, ponieważ jest tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli zobowiązuje lokalne władze samorządowe.

Studium przyjmuje formę uchwały podejmowanej przez radę gminy zawierającą część tekstową i graficzną. Musi ono uwzględniać zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.

Postanowienia studium są wiążące dla organu sporządzającego plan, co oznacza, że zapisy miejscowego planu – w przyszłości – nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.09.2007 r. sprawie o sygn. akt: II OSK 1028/07: „Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne”. Rada gminy jest zatem bezwzględnie związana ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co istotne, zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, gmina może dokonać tylko po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – tak wynika z wyroku NSA z 09.04.2008 r. (sygn. akt II OSK 32/08).

Czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Miejscowy plan to akt prawa miejscowego, również przyjmowany w drodze uchwały Rady Gminy, określający reguły kształtowania polityki przestrzennej jednostki samorządu terytorialnego. Podmiotem planu jest samorząd lokalny. Decyzję o opracowaniu i zatwierdzaniu planu podejmuje Rada Miejska. Rolą wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) jest sporządzenie planu. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie mogą być sporządzane w sposób dowolny, ponieważ gmina zobowiązana jest do stosowania ogólnych wytycznych określonych w studium. Plan miejscowy jest odrębnym dokumentem, który samodzielnie funkcjonuje w obiegu prawnym, jednak jego ustalenia zasadniczo mają stanowić kontynuację, uszczegółowienie oraz realizację kierunków zagospodarowania przestrzennego wytyczonych w studium. Na podstawie miejscowego planu uzyskuje się decyzję o pozwoleniu na budowę. Plany miejscowe obejmują aktualnie stosunkowo niewielką powierzchnię kraju. Dlatego ustawodawca dopuszcza możliwość otrzymywania pozwoleń na budowę również w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania.

Studium swoje, a plan swoje…

A co jeśli plan planuje co innego niż wynika to ze studium? Istnieją dwie możliwości. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważność uchwały w całości lub w części, w trybie nadzorczym, stwierdza wojewoda w formie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Druga możliwość to wniesienie skargi na plan miejscowy do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynika art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny, który uzna rację skarżącego, wówczas plan miejscowy może zostać unieważniony w całości lub w części. Warto jednak zaznaczyć, że ani wojewoda ani sąd administracyjny nie ma kompetencji wkraczać w kompetencje planistyczne gminy. Co to znaczy? Nie jest możliwe, aby wojewoda lub sąd mógł wpłynąć na celowość rozwiązań przyjętych w planie. Tym samym nie będą skuteczne postulaty dotyczące zmiany przeznaczenia terenu lub planowana szerokość dróg wewnętrznych. Ewentualne rozbieżności z przepisami powszechnie obowiązującymi podlegają już jednak badaniu (np. sprzeczność z przepisami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). To samo dotyczy naruszenia przepisów proceduralnych prowadzących do przyjęcia uchwały dot. miejscowego planu.