Mając niejednokrotnie przyjemność uczestniczenia w obradach organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego zauważyłem pewną prawidłowość. Chodzi o to, że w pewnym momencie choćby w najmniejszej i najbardziej spokojnej gminie na świecie pojawiają się elementy walki czysto politycznej. Często, z pozoru błaha, szermierka słowna podczas sesji przeradza się w pokusę „wymierzenia sprawiedliwości” oponentom politycznym. Jeśli chodzi o osobę wójta/burmistrza czy prezydenta miasta okazja ku temu nadarza się przy przedstawianiu raportu o stanie gminy, który stanowi preludium do wyrażenia wotum zaufania (nieufności) organowi. Temu chciałbym poświęcić mój dzisiejszy wpis, dla którego powstania asumpt stanowiło niedawne orzeczenie WSA w Rzeszowie na kanwie wydarzeń z gminy Ustrzyki Dolne.

Ale od początku.

Czym w ogóle jest raport o stanie gminy?

Stosunkowo niedawno, bo dopiero w 2018 r. do ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono mechanizm, o którym mowa (art. 18 ust. 4a i art. 28aa). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy, m. in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu, jednak w pierwszym kroku organ wykonawczy do dnia 31 maja każdego roku przedstawia raport o stanie gminy. Raport jest dokumentem kompleksowym dotyczącym ogółu działalności wójta (burmistrza) w roku poprzednim. Ważnym elementem procedury jest debata nad raportem, która ma charakter obowiązkowy. Procedurę wieńczy głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Skutki wyrażenia wotum nieufności są bardzo daleko idące – w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

A może jednak polityczna pałka?

Narzędzie, o którym mowa ma służyć przede wszystkim zapewnieniu większej przejrzystości działalności władzy publicznej oraz ma stanowić kolejny element kontroli władzy wykonawczej.  Wszystko toczy się zwyczajnym torem, gdy w głosowaniu organ wykonawczy uzyska „skwitowanie” w postaci wyrażenia wotum zaufania. Co jednak, gdy wymagana kwalifikowana większość nie zostanie uzyskana? Jakie znaczenie ma w tym przypadku debata nad raportem? Czy w praktyce wotum zaufania rzeczywiście nie przybiera żadnej formy jak wydaje się  sugerować przepis? I wreszcie, czy raport może stać się narzędziem walki politycznej?

Na wszystkie te pytania odpowiada wspomniany wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1064/20) – przyjrzyjmy mu się bliżej.

Burmistrz Ustrzyk Dolnych przedstawił na sesji raport o stanie gminy. Do udziału w debacie nad raportem nie zgłosił się żaden mieszkaniec, zaś radni nie skorzystali z możliwości określenia informacji, które chcieliby w nim zobaczyć. W samej debacie wzięło udział tylko 3 radnych. Uchwałę zaskarżył burmistrz i zarzucił, że debata nie miała merytorycznego charakteru, a obrała jedynie kurs ograniczający się do ataków personalnych wymierzonych pod adresem organu wykonawczego. Innymi słowy, miały one charakter ściśle polityczny. W wyniku głosowania burmistrz nie uzyskał wotum zaufania (uchwała nie uzyskała wymaganej większości).

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej podniósł, że żaden przepis prawa nie wymaga sporządzenia uzasadnienia do uchwały w przedmiocie udzielenia (nieudzielenia) wotum zaufania. Jednocześnie wskazał, że protokół z sesji oraz przebieg debaty wskazują na negatywną ocenę działalności organu wykonawczego w 2019 r. Przewodniczący Rady argumentował, że radni oceniali nisko przedstawiony raport co znalazło również potwierdzenie w debacie. Oczywiście argumentacja stron była znacznie bardziej rozbudowana, jednak dla naszych potrzeb powyższe racje są kluczowe.

Jak się do tego odniósł WSA?

Sąd stwierdził po pierwsze, że raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony, a po drugie uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania ma zostać podjęta „z tego tytułu”, przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Ponadto, Sąd powiedział wyraźnie, że w debacie nie musi wziąć aktywnego udziału każdy radny lub jakaś określona większość. Istotne jest jedynie to, czy z protokołu sesji wynika, że przewodniczący otworzył debatę nad raportem.

Zdaniem sądu, zarówno uchwała w sprawie udzielenia jak i nieudzielenia wotum zaufania musi zostać podjęta jako efekt rozpatrzenia raportu, co oznacza wprost, że musi posiadać uzasadnienie. Innymi słowy, nie ma podstaw, aby była to tzw. „uchwała milcząca”. Akceptacja możliwości nieuzasadniania ww. uchwał pociągałaby, w ocenie sądu, dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych zarówno przez opozycję jak i zwolenników organu wykonawczego.

W rozpatrywanej sprawie sąd dopatrzył się naruszenia prawa poprzez brak uzasadnienia do uchwały, z którego wynikałoby wyjaśnienie i powiązanie faktu nieudzielenia wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy. Skład orzekający powołał się w tym miejscu na wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1348/17) oraz na wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 240/13) i stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest akceptowana samowolna i arbitralna decyzja organów władzy publicznej, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności. Z tej samej zasady można wyprowadzić wniosek, że istnieje prawny obowiązek sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć, tak aby było możliwe dokonanie ich późniejszej oceny i analizy. Niedochowanie ww. wymogów uniemożliwia dokonanie oceny uchwały pod względem legalności. Powyższemu nie przeczy brak ustawowego przepisu, z którego powyższy obowiązek by wynikał. Zatem, kardynalnym błędem rady był brak uzasadnienia do uchwały w przedmiocie wyrażenia wotum nieufności, pomimo że obowiązek taki nie wynika wprost z przepisów prawa. Zdaniem sądu substytutem uzasadnienia do uchwały nie może być również protokół z sesji czy nagranie z przebiegu obrad.

Lekcja samorządności

Niezaprzeczalnie powyższy wyrok można nazwać swego rodzaju lekcją samorządności. Co z niego wynika w praktyce? Lekcja nr 1 – ogólna: polityczna rozgrywka musi mimo wszystko przebiegać z poszanowaniem pewnych ram prawnych. Lekcja nr 2: wotum zaufania/nieufności wyrażone organowi wykonawczemu musi ściśle dotyczyć raportu o stanie gminy. I po trzecie, każda uchwała musi zawierać uzasadnienie nawet pomimo braku formalnego nakazu wynikającego wprost z ustawy.