Zmiana granic gminy, a kontrola sądowa w świetle skargi Rzecznika Praw Obywatelskich

12 sierpnia 2022 |

Historia wielu dużych miast zarówno w Polsce, jak i w Europie łączy się z powiększaniem swojego terytorium poprzez przyłączanie okolicznych gmin, czy miasteczek. Jest to zjawisko całkowicie naturalne i wynika z tego, że faktyczne granice miasta, czyli takie w których mieszkają ludzie bezpośrednio z nim związani, poszerzają się wraz z upływem czasu. Jak wskazał jednak w swojej skardze Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako: Rzecznik, RPO) nie wszystkie takie przyłączenia mają charakter dobrowolny, naturalny i może przy niektórych zmianach granic gmin dochodzić do nieprawidłowości, stąd niezbędnym w jego opinii jest ustanowienie sądowej kontroli nad tym procesem.

Inspiracją do napisania tego tekstu była sporządzona dnia 15 czerwca 2022 r. skarga RPO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Rady Ministrów w sprawie przyłączenia części gminy Kleszczów do Gminy Bełchatów. Sprawa nie budziłaby pewnie większej kontrowersji, bo takich zmian jest w Polsce wiele, ale przez tę zmianę administracyjną całość pieniędzy uzyskanych z podatków od elektrowni Bełchatów (bo to głównie jej terenów ta zmiana dotyczy) będzie należała do gminy Bełchatów, a nie tak jak dotychczas Gminy Kleszczów, która to gmina była uważana za jedną z najbogatszych, o ile nie najbogatszą gminę w Polsce. Te środki z otrzymanych podatków są przy tym na tyle duże, że w wyniku ich straty analitycy prognozują znaczne pogorszenie warunków życia z pomniejszonej terytorialnie gminie.

Przechodząc do meritum, powyższej czynności Rzecznik zarzucił naruszenie ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie jej art. 4 ust. 3 który stanowi, że ,,Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.”[1].  Rzecznik podnosi, że pomimo instrukcyjnego charakteru tego zapisu ustawy nie można wywodzić, że Rada Ministrów może zmieniać granicę gmin w sposób dowolny. W uzasadnieniu do tej czynności, jak podnosi rzecznik, brak było odniesienia do dyrektyw ustawowych i konstytucyjnych, które wyszczególniają kryteria na podstawie, których do takich zmian może dochodzić. W związku z tym jego zdaniem należy przyjąć, że nie jest to czynność uznaniowa, rozumiana jako uprawnienie organu do wyboru rozstrzygnięcia, która nie bierze pod uwagę żadnych obiektywnych czynników. Jako więc taka powinna w konsekwencji podlegać kontroli przed sądami administracyjnymi.

Oceniając skargę merytorycznie należy uznać, że została ona skierowana do Sądu głównie po to aby podnieść rzeczywisty i istniejący problem tego, że obowiązujące przepisy dają Radzie Ministrów bardzo dużą swobodę w kształtowaniu granic gminy, nie gwarantując przy tym żadnej sądowej kontroli nad takimi posunięciami. Sam wniosek o stwierdzenie bezskuteczności czynności w mojej ocenie ma małe szanse na powodzenie (choć z zainteresowaniem będę śledził dalsze jego losy), ponieważ jak sam RPO napisał w skardze – nie ma jasnych przepisów zakazujących radzie ministrów tego rodzaju działań, a dyrektywy z ustawy o samorządzie gminnym są tyko instrukcyjne i tak naprawdę ciężko udowodnić brak ich przestrzegania, pomimo tego, że w tej sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z argumentacją praktycznie czysto finansową. Mieszkańcy gminy Bełchatów zgodnie z rządowym uzasadnieniem będą czerpać zyski (rekompensatę) z tego, że w ich pobliżu znajduje się duży zakład wpływający negatywnie na środowisko naturalne.

Traktując więc tę skargę jako przedstawienie poglądu w sprawie obowiązujących przepisów należy zgodzić się z Rzecznikiem, że powinna istnieć droga odwoławcza dla poszkodowanych gmin w takich sytuacjach i należy uchwalić takie przepisy, które uregulują kwestię zmian granic w sposób bezwzględnie obowiązujący. Uniknięto by wtedy dalszych problemów związanych z możliwością nadużywania uprawnienia do kształtowania gminnych granic. Do rozważenia jest także postulat stworzenia mechanizmu, który finansowo wyrównywałby straty poniesione przez gminę od której odłączone zostały tereny, które miały duże znaczenie dla budżetu.


[1] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.).


Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.


Ta strona wykorzystuje pliki cookies. Poprzez kliknięcie przycisku „Akceptuj", bądź „X", wyrażasz zgodę na wykorzystywanie przez nas plików cookies. Więcej o możliwościach zmiany ich ustawień, w tym ich wyłączenia, przeczytasz w naszej Polityce prywatności.
AKCEPTUJ