Gmina jako jednostka samorządowa będąca najbliżej mieszkańców obarczona jest szeregiem zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności. Przy czym – co czasami łatwo przeoczyć – Gmina dba nie tylko o osoby zamieszkujące jej teren, ale także o zwierzęta. W powszechnym przekonaniu panuje przeświadczenie, że jeżeli mowa o obowiązkach Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami to dotyczy ona wyłącznie zwierząt bezdomnych – nic bardziej mylnego. Oczywiście, zwierzęta bezdomne są w obszarze zainteresowań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt (dalej również jako: „Program”), tym niemniej pod kuratelą gmin znajduje się również szczególna grupa zwierząt jakimi są koty wolno żyjące.

Koty wolno żyjące, czyli jakie?

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako „u.o.z.”) wskazuje, że zwierzętami wolno żyjącymi są zwierzęta  nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Niezależność od człowieka odróżnia koty wolno żyjące od kotów bezdomnych, a więc takich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16) u.o.z.). Innymi słowy kotami wolno żyjącymi są koty przebywające w ekosystemie gminnym – wiejskim czy miejskim – przystosowane do „samodzielnego” bytowania w miejscu przebywania kociej populacji. Przekładając powyższe na praktykę należałoby przyjąć, że kotami wolno żyjącymi będą koty „podwórkowe”, „piwniczne” czy „działkowe”, których nie można przeganiać, wyłapywać czy wywozić. Wszak stosownie do art. 21 u.o.z. zwierzęta wolno żyjące – a zatem i „dachowce” – stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu.

Uszczegółowienie powyższej normy o charakterze ogólnym zostało przewidziane w art. 11a ust. 2 pkt 2) u.o.z., zgodnie z którym w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz  zapobieganiu bezdomności zwierząt należy uregulować kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Konstrukcja powyższego przepisu nastręcza jednak trudności przy opracowywaniu programu na dany rok. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem stopień szczegółowości rozwiązań zawartych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, co często stanowi oś sporu między organem uchwałodawczym gminy a organami nadzoru. Nie ulega wątpliwości, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, który przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16). Przy czym, jak słusznie w ocenie autorki zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 6 marca 2018r., sygn. akt II SA/Ol 75/18 cyt. „Wprawdzie przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wskazuje, że program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ale to rada gminy określa w jaki sposób następuje konkretyzacja tych działań.”. Nie można bowiem pominąć, że program na dany rok powinien być każdorazowo dostosowany do warunków panujących na terenie danej gminy. Ponadto, w ocenie autorki, przy ustalaniu zadań z zakresu opieki nad kotami wolno żyjącymi nie można pominąć specyfiki zwierząt, dla których dedykowana jest określona opieka. Z natury kotów wolno żyjących wynika skłonność do zmiany miejsca bytowania, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc jak i sposobu ustalania konkretnych potrzeb w zakresie dokarmiania kociej populacji. Innymi słowy wprowadzenie sztywnych regulacji w zakresie sposobu ustalania miejsc czy dokarmiania kotów wolno żyjących z dużym prawdopodobieństwem może skutkować w praktyce niedostosowaniem programu do rzeczywistych, aktualnych potrzeb kotów wolno żyjących na terenie danej gminy, które na przestrzeni danego roku najprawdopodobniej będą ulegać ciągłym zmianom i tym samym postanowienia takiego programu będą w praktyce niewykonalne lub niecelowe. Tym samym nie sposób mówić o niewypełnieniu obowiązku nałożonego przez gminę w art. 11a ust. 2 u.o.z. w sytuacji, gdy w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi  Program nie zawiera bardzo szczegółowych regulacji.  Jeżeli w uchwalonym Programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego poprzez przykładowo wskazanie konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., IV SA/Wa 1948/19 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 r. II SA/Gd 681/18,).

Przy czym należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są i poglądy przeciwne. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 967/19 wskazał, że cyt. „Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.”

Tym niemniej, w ocenie autorki zasadnym jest opowiedzenie się za stanowiskiem o pozostawieniu uznaniu radzie gminy jak szczegółowo należy uregulować kwestię opieki nad kotami wolno żyjącymi, zaś poglądy o konieczności przewidzenia konkretniejszych działań w zakresie tej opieki nie mogą stanowić podstawy do formułowania zarzutów pod adresem Programu. Rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, zaś ustalenie w Programie konkretnych działań w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi powinny pozwalać na realizację celu jakim jest zapewnienie opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób adekwatny do lokalnych potrzeb. Bardzo szczegółowe określenie kwestii związanych z zapewnieniem opieki nad kotami wolno żyjącymi w praktyce może skutkować bowiem powstaniem sytuacji, w której nie ma możliwości zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym takiej, jaka jest rzeczywiście potrzebna. Natura tych zwierząt charakteryzuje się bowiem ciągłą zmiennością i nie sposób oczekiwać, by szczegółowe uregulowania prawne mogły za tą zmiennością nadążyć.