Jak wiadomo jawność gospodarowania środkami publicznymi jest jedną z najważniejszych zasad systemu finansów publicznych w Polsce. Ustawodawca postanowił więc uchwalić istotne zmiany, które miałyby na celu wzmocnienie tejże zasady. Ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (tj.: Dz.U.2021.2054, zwana dalej „ustawą”) wprowadzono obowiązek prowadzenia rejestru umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Ustawa wskazuje, że podmiotami na, których spoczywa obowiązek prowadzenia rejestru umów są jednostki sektora finansów publicznych.

Temat ten wzbudza ogromne emocje wśród zainteresowanych, a zwłaszcza wśród jednostek samorządu terytorialnego, które również zostały zobowiązane do prowadzenia rejestru umów.

Od kiedy należy prowadzić rejestr?

W piśmiennictwie można spotkać aż trzy sprzeczne ze sobą opinie na temat tego od kiedy rejestr powinien być prowadzony. Wynika to z faktu, iż ustawodawca zdecydował się na odrębne daty wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy. Art. 15 ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 4, art. 6 (zmiany do u.f.p.) i art. 8, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2022 r.

Według nielicznych brzmienie art. 13 ustawy zmieniającej (który wskazuje, że w rejestrach umów, powinny znaleźć się umowy zawarte od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej) uzasadnia prowadzenie rejestru już od 1 stycznia 2022 roku. Interpretacja ta wydaje się jednak najmniej prawdopodobna, ponieważ ustawa stanowi, że przepisy o prowadzeniu rejestrów umów wejdą w życie z dniem 1 lipca 2022 roku.

Drugi z poglądów wskazuje, że rejestr ma być prowadzony od 1 lipca 2022 roku i tylko umowy zawarte od tej daty powinny zostać do niego wprowadzone. Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że wynika to wprost z art. 13 i art. 15 ustawy, a za takim rozwiązaniem ma przemawiać przede wszystkim jego celowość oraz racjonalność. Według nich uzupełnienie wpisów o wszystkie umowy zawarte od 1 stycznia 2022 roku do 30 czerwca 2022 roku spowodowałoby, że podmioty zobowiązane do jego uzupełnienia zmuszone są w tym okresie do prowadzenia ewidencji umów we własnym zakresie.

Znaczna większość doktryny przychyla się jednak do trzeciego stanowiska, które opiera się na literalnej wykładni przepisów ustawy i wskazuje, że nowe przepisy wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2022 r. i to od tej daty istnieć będzie obowiązek prowadzenia rejestru umów, natomiast obowiązkiem rejestracji objęte będą umowy zawarte począwszy od 1 stycznia 2022 r.

Jakie umowy trzeba wpisywać do rejestru?

Ustawodawca wskazuje, że informacje zamieszczone w rejestrze dotyczą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 oraz z 2021 r. poz. 1598 i 1641) a przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stosuje się odpowiednio. Ponadto w rejestrze powinny zostać udostępnione informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. Zgodnie z powyższym, można śmiało powiedzieć, że zakres obowiązku  będzie bardzo szeroki.

Czy umowy o pracę też podlegają uwzględnieniu w rejestrze?

Mimo powyższych zapisów ustawy jednostki samorządu terytorialnego nadal mają wątpliwości jakie umowy powinny zostać zawarte w rejestrze. Wynika to przede wszystkim z obawy, iż konieczne będzie udostępnianie umów o pracę zawartych z pracownikami. Nie trudno dziwić się tym wątpliwościom, ponieważ w samym orzecznictwie można znaleźć sprzeczne poglądy w tym zakresie. NSA w wyroku z dnia 30 września  2015 r., sygn. I OSK 1853/14, wskazało bowiem, że: „[…] informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.”. Co do zasady umowy o pracę są uznawane w orzecznictwie za informację publiczną, jednakże NSA podkreśla, że nie może to prowadzić do wyłączenia ochrony prywatności zatrudnionych pracowników, natomiast możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu powinna być każdorazowo oceniana
z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy (Wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 roku , sygn. III OSK 3275/21).

Również Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje obowiązek udostępnienia umów o pracę w przedmiotowym rejestrze. RPO wskazał, bowiem, że informacja publiczna nie obejmuje wszystkich pracowników urzędu czy też publicznych jednostek organizacyjnych, w związku z tym udostępnianie w rejestrze umów informacji o wydatkowaniu środków publicznych na poszczególne stanowiska pracy osób niepełniących funkcji publicznej nie może być powiązane z imieniem i nazwiskiem danego pracownika. Według Rzecznika nie budzi wątpliwości konieczność umieszczania w rejestrze informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, a które miałyby związek z pełnieniem tych funkcji. Zdaniem RPO powinno się to odbywać z poszanowaniem ochrony godności tych osób, a przede wszystkim z uwzględnieniem standardów wyznaczonych przez Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne. RPO podkreślił, że konieczne jest też precyzyjne ustalenie kto jest osobą pełniącą funkcje publiczne oraz stwierdzenie istnienia adekwatnego związku pomiędzy żądaną informacją o danej osobie, a pełnieniem przez nią funkcji publicznej.

Zdaniem RPO informacja publiczna nie obejmuje wszystkich pracowników urzędów czy publicznych jednostek organizacyjnych, co powoduje, że udostępnienie w rejestrze umów informacji o wydatkowaniu środków publicznych na konkretne stanowisko może wprost prowadzić do powiązania  z imieniem i nazwiskiem danej osoby fizycznej. W jego ocenie w takiej sytuacji mamy do czynienia z kolizją dwóch konstytucyjnych praw jednostki – prawa do prywatności prawa do informacji publicznej.[1]

 W świetle powyższych głosów, wydaje się, że w rejestrze powinny znaleźć się umowy o pracę – choć raczej z ograniczeniem do osób pełniących funkcje publiczne.

Niewątpliwym jest fakt, iż przed jednostkami samorządu terytorialnego stoi ogromne wyzwanie. Już od 1 lipca 2022 roku będą zobowiązane do publikacji umów, zawartych począwszy od 1 stycznia 2022 roku. Podmioty te będą zmuszone do indywidualnej oceny, które z umów powinny znaleźć się w rejestrze i czy ich publikacja nie spowoduje naruszenia prywatności poszczególnych osób fizycznych.

[1] https://samorzad.pap.pl/kategoria/aktualnosci/rpo-jawny-rejestr-umow-powinien-uwzgledniac-prawo-do-prywatnosci